FERN, avril 2003
www.fern.org
De la théorie à
la pratique, le fossé est souvent grand. En théorie, la Communauté européenne
(CE) est très favorable à la consultation des groupes de la société civile –
récemment renommés acteurs non étatiques – pour l'élaboration et la mise en
œuvre de son programme d'aide au développement. Dans quelques cas, dont celui
du programme communautaire d'aide aux États d'Afrique, des Caraïbes et du
Pacifique (ACP), cette consultation est même tout simplement obligatoire. Dans
la pratique, pourtant, la Communauté européenne a encore du chemin à parcourir
: bien souvent, la consultation de différents groupes de la société civile pour
l'élaboration et la mise en œuvre de son programme d'aide est insuffisante,
voire inexistante.
Cette note a pour objectif d'encourager les ONG et d'autres groupes de la
société civile du Sud à revendiquer une consultation en bonne et due forme pour
le développement et la mise en œuvre du programme communautaire d'aide sur la
base des déclarations de la CE. Nous avons compilé ici les déclarations
« officielles » les plus récentes – toutes n'ont pas un caractère
juridiquement contraignant – de différentes institutions communautaires en
matière de consultation des groupes de la société civile.
L'engagement moral de l'UE vis-à-vis de la société civile
est clairement exprimé dans le Livre blanc sur la gouvernance européenne (25
juillet 2001, COM(2001) 428 final) :
Les organisations non gouvernementales
jouent un rôle important dans la politique d'aide au développement au niveau
mondial. Elles jouent souvent un rôle de vigie pour
l'orientation du débat politique. (...) La
Commission améliorera le dialogue avec les acteurs gouvernementaux et non
gouvernementaux des pays tiers lors de l'élaboration de propositions politiques
revêtant une dimension internationale. (...) En
appliquant les principes de bonne gouvernance à sa responsabilité mondiale,
l'Union doit s'ouvrir davantage aux acteurs (...) non gouvernementaux des
autres parties du monde.
Cet engagement est renouvelé dans
la récente Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen
et au Comité économique et social sur la participation des acteurs non étatiques
à la politique communautaire de développement (7 novembre 2002, COM(2002)
598 final).
Cette communication indique que la
politique communautaire vise un renforcement et une participation accrue des
acteurs non étatiques[1]
(ANE) au processus de développement. La communication précise que :
Selon les orientations communautaires en matière de développement, les ANE
devraient être associés en permanence, et systématiquement, à la définition des
stratégies du pays et au processus de programmation.
Elle indique en outre que :
-
Il est souhaité
que les autorités compétentes prennent l’initiative d’associer les ANE à la
préparation de la Stratégie de développement nationale ou à la Stratégie de
lutte contre la pauvreté, le cas échéant.
-
Les
autorités compétentes et la CE devraient associer les ANE à la préparation de
la Stratégie de réponse de la CE, basée sur la Stratégie de développement
nationale et sur les objectifs de la coopération communautaire.
-
Il conviendrait d’encourager les ANE à participer à la
consultation sur les stratégies sectorielles après l’adoption des domaines
prioritaires de concentration.
-
Les ANE
devraient participer, par différents mécanismes, à la mise en oeuvre des
programmes de coopération.
-
Les ANE
devraient être invités à participer aux revues de la coopération communautaire.
Ces deux
documents nous offrent, à nous les ONG et en particulier aux ONG du Sud, des
arguments incontestables pour revendiquer une participation à l'élaboration et
à la mise en œuvre du programme communautaire d'aide. D'autres déclarations
pertinentes peuvent être trouvées dans les documents communautaires
suivants :
1. Le document Guidelines for implementation of the common framework for
Country Strategy Papers (4 mai 2001, Lignes directrices pour la mise en
œuvre du cadre commun dans les documents stratégiques par pays) énonce au
nombre de ses principes fondamentaux celui du « partenariat ouvert » :
Le partenariat pour la coopération sera élargi à la société civile, au
secteur privé et aux autorités locales, qui devraient, dans bon nombre de cas,
être associés au dialogue politique et à la mise en œuvre des projets[2].
Un autre principe fondamental est celui de
l'« appropriation de la stratégie par le pays » :
Le point de départ de la préparation des stratégies et de la programmation
sont les objectifs de la coopération communautaire et l'agenda politique propre
au pays. Pour les pays participant à l'initiative de la Banque mondiale pour la
création de stratégies de réduction de la pauvreté, le point de départ présumé
sera le programme DRSP. Le DRSP doit également être le reflet d'un processus
participatif ouvert associant les États, la société civile et les bailleurs de
fonds concernés.[3]
Le paragraphe 3.1 (Making a Country Analysis) du document indique
que :
L'analyse du pays doit être orientée par le dialogue, le dialogue avec les
gouvernements partenaires et les acteurs non étatiques devant être entamé le
plus tôt possible.[4]
2. Un document de la CE remontant à janvier 2000, Operational Guide to
decentralised co-operation (Guide opérationnel pour une coopération
décentralisée), met déjà en évidence la nécessité de consultations de qualité. Une note est jointe au document, Support for decentralised
co-operation; operational guide to decentralised co-operation; Note to
departments of DG Dev and delegations in ACP/ALA/MED countries and CEEC; January
2000. On y lit notamment
que :
La revue des politiques qui constituent notre stratégie de développement
durable a mis au jour la nécessité d'une participation plus étroite des acteurs
sociaux et économiques, qui leur donnerait un rôle dans la prise de décision et
la mise en œuvre (...). Les cinq axiomes clés de la coopération décentralisée
sont : participation active de tous les groupes d'acteurs ; parvenir à une
consultation et à une complémentarité entre les acteurs ; gestion
décentralisée ; introduction d'un paragraphe sur le processus et priorité
au renforcement des capacités et au développement des institutions.[5]
La programmation de l'aide communautaire repose
sur le mécanisme des documents stratégiques par pays (DSP) ou par région. Ces
documents définissent un cadre stratégique pour la fixation des grandes
priorités de la CE envers un pays ou une région pour ce qui touche l'aide au
développement et les autres grandes politiques communautaires (« le mix des
politiques »). Chaque document contient un programme indicatif national (PIN)
qui énonce les domaines sur lesquels les ressources seront concentrées. La
programmation indicative couvre une période de deux à cinq ans à partir de
2002. Les DSP et les PIN sont élaborés au niveau des délégations en
concertation avec l'État concerné, les États membres, d'autres bailleurs de
fonds et, quand c'est possible, des représentants de la société civile du pays
concerné.
Pour les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), l'Accord de
Cotonou rend obligatoire la consultation de la société civile. Cet
accord, qui fournit le cadre juridique des relations commerciales et de la
coopération au développement entre l'UE et les États ACP, envisage la question
de la participation des acteurs de la société civile sous tous les aspects. Les
articles 2, 4 et 7 du Titre 1 de la Partie I (Dispositions générales) de l'accord
sont particulièrement intéressants :
L'article 2
spécifie que :
La participation : outre l'État en tant que partenaire principal, le
partenariat est ouvert à différents types d'autres acteurs, en vue de favoriser
la participation de toutes les couches de la société, du secteur privé et des
organisations de la société civile à la vie politique, économique et sociale.
L'article 4 établit le rôle dévolu aux acteurs non étatiques :
(...) les parties reconnaissent le rôle complémentaire et la contribution
potentielle des acteurs non étatiques au processus de développement. À
cet effet, conformément aux conditions fixées dans le présent accord, les
acteurs non étatiques, selon le cas :
-
sont
informés et impliqués dans la consultation sur les politiques et stratégies de
coopération, et sur les priorités de la coopération, en particulier dans les
domaines qui les concernent ou qui les affectent directement, ainsi que sur le
dialogue politique ;
-
reçoivent
des ressources financières, suivant les conditions fixées dans le présent
accord, en vue d'appuyer les processus de développement local ;
-
sont
impliqués dans la mise en œuvre des projets et programmes de coopération dans
les domaines qui les concernent ou ceux dans lesquels ils possèdent un avantage
comparatif ;
-
reçoivent
un appui pour le renforcement de leurs capacités dans des domaines critiques en
vue d'accroître leurs compétences, en particulier en ce qui concerne
l'organisation, la représentation et la mise en place de mécanismes de
consultation, y compris d'échanges et de dialogue, et dans le but de promouvoir
des alliances stratégiques.
L'article 6
définit les acteurs non étatiques : le secteur privé ; les
partenaires économiques et sociaux, y compris les organisations
syndicales ; la société civile sous toutes ses formes selon les
caractéristiques nationales. Il ajoute que :
La reconnaissance par les parties des acteurs non gouvernementaux dépend de
la manière dont ils répondent aux besoins de la population, de leurs
compétences spécifiques et du caractère démocratique et transparent de leur
mode d'organisation et de gestion.
Enfin, l'article 7 soutient spécifiquement la participation de la société
civile à la définition, à la mise en œuvre et à l'évaluation des stratégies et
programmes de développement.
La contribution de la société civile au processus de développement peut
être accrue par un renforcement des organisations communautaires et des
organisations non gouvernementales à but non lucratif dans tous les domaines de
la coopération. Ceci
nécessite :
- d'encourager et d'appuyer la création et le développement de telles
organisations ;
- de mettre en place des mécanismes pour impliquer ces organisations dans
la définition, la mise en œuvre et l'évaluation des stratégies et programmes de
développement.
Il importe de relever que la CE considère que la mise en œuvre des
dispositions concernant les nouveaux acteurs est une responsabilité collective
de toutes les parties concernées (États, acteurs non étatiques, délégations de
la CE, etc.). Dès lors, pour la CE, il revient aux ONG de prendre
l'initiative de réagir aux possibilités offertes par l'Accord[6].
Vu l'article 7,
il est clair que les acteurs non étatiques doivent être consultés lors de
l'évaluation de la performance du programme indicatif[7].
Le programme indicatif fait l'objet d'une évaluation annuelle et est soumis à
un suivi des performances après deux ans et demi (revue à mi-parcours) ainsi
qu'au terme de la période de cinq ans (revue finale).
Cela nous
donne, à nous les ONG, une position relativement influente. Car même si la
société civile n'a pas été adéquatement associée à la programmation, elle
conserve la capacité d'influencer les stratégies, les priorités et la mise en
œuvre de la coopération à un stade ultérieur, lors de la revue du programme
indicatif national.
Des fonds
seront disponibles pour ce processus vu que les articles 4 et 7 de l'Accord
stipulent que des fonds doivent être alloués aux acteurs non étatiques. La part
à allouer aux acteurs non étatiques devrait avoir été définie dans le cadre du
dialogue préalable à la programmation. D'après Aprodev (une coalition d'agences
de développement basée à Bruxelles), jusqu'à 15 % des ressources allouées
dans le cadre de la programmation indicative initiale pourraient être affectés
aux acteurs non étatiques[8].
Si ce n'est pas le cas du document stratégique par pays courant, c'est un point
à négocier dans le cadre de la revue à mi-parcours. La Commission européenne[9]
relève que 32 des 55 pays passés en revue ont réservé des fonds pour la mise en
réseau et le renforcement des capacités des ANE. Ces montants représentent
quelque 5 % des ressources allouées.
Un bémol : en
dépit de toutes ces « dispositions juridiquement contraignantes visant la
participation », il n'est prévu aucun véritable dispositif coercitif qui
contraindrait au renforcement de la participation de la société civile. Et,
bien qu'on les attende, des lignes directrices pour une participation de la
société civile font toujours défaut.
Aucune disposition n'oblige juridiquement la CE à consulter les populations
autochtones. Toutefois, deux résolutions du Conseil soulignent clairement le
souhait des États membres de l'UE de travailler étroitement avec ces
populations pour ce qui concerne l'aide communautaire. La Commission européenne
et les délégations de la CE doivent (sans qu'elles puissent y être contraintes)
adhérer à ces résolutions.
Dans la première résolution (30 novembre 1998), le Conseil
« Développement » de l'Union européenne « reconnaît que la
coopération au développement doit contribuer à renforcer le droit et la
capacité des populations autochtones à assurer leur propre développement. Cela
implique la prise en compte systématique de la problématique des populations
autochtones à tous les niveaux de la coopération au développement, notamment
dans les discussions stratégiques avec les pays partenaires, ainsi que le
renforcement de la capacité des organisations de populations autochtones de
prendre une part effective à la conception et à la mise en oeuvre des
programmes de développement. »
Dernièrement, cet engagement a été renforcé par une deuxième résolution du
Conseil « Affaires générales » (18 novembre 2002), dans laquelle
celui-ci rappelle son ferme engagement à l'égard de la résolution du 30
novembre 1998 et invite la Commission européenne à poursuivre la mise en œuvre
de la politique communautaire à l'égard des populations autochtones et, en
particulier, à :
-
assurer la formation de son personnel sur les questions
liées aux droits de l'homme et à la démocratisation en général, et aux
populations autochtones en particulier, ainsi que sur les moyens de mettre en
place des processus plus participatifs. Cela est particulièrement important en ce qui concerne le
personnel des délégations (...) ;
-
inclure dans les documents de stratégie par pays une
analyse de la situation politique, sociale, économique et culturelle des populations
autochtones dans les pays partenaires (...). Ces analyses doivent aussi
comporter une évaluation de l'incidence sur les populations autochtones des
politiques, programmes et projets de l'UE en matière de coopération au
développement ;
-
intégrer les questions concernant les populations
autochtones dans les politiques, pratiques et méthodes de travail de l'Union
européenne. Le cas échéant,
les populations autochtones doivent pouvoir participer pleinement et
efficacement à tous les stades du cycle des projets (programmation,
identification, élaboration, mise en oeuvre et évaluation).
Les
déclarations de la CE sur l'importance de la consultation de la société civile
pour l'élaboration et la mise en œuvre de l'aide communautaire ne manquent pas.
De toute évidence, ce qui fait défaut, ce sont des cas de pratique exemplaire
parmi les délégations de la CE. Celle-ci étant un des premiers bailleurs de
fonds du monde, il est essentiel qu'elle renforce le mécanisme de consultation.
Élaborer,
moyennant un processus consultatif, des lignes directrices claires en matière
de consultation de la société civile serait un premier pas dans la bonne
direction. Ces lignes directrices devraient porter, entre autres, sur le rôle
et la fonction des mécanismes d'autosélection, un élément souvent essentiel du
processus de consultation. Mettre en œuvre ces lignes directrices, y compris en
ce qui concerne l'allocation des fonds, serait l'étape suivante.
D'ici là, nous
souhaitons encourager tous les groupes qui souhaitent connaître (voire
influencer) la politique d'allocation de l'aide communautaire dans leur pays à
contacter la délégation locale de la CE et les desk officers à la
Commission européenne afin de leur soumettre une requête de consultation. Pour
plus d'informations, contactez FERN.[10]
Last but not
least, la consultation de
la société civile ne devrait pas être obligatoire uniquement pour les pays ACP
mais bien pour toute destination de l'aide communautaire dans le monde.
D'autres notes
et publications de FERN concernant l'aide communautaire sont disponibles sur le
site www.fern.org.
Introduction
to EC Development Aid (Introduction
à l’aide communautaire au développement)
Note (en anglais) traitant des différentes formes de l'aide allouée par la
Communauté européenne et des principales politiques ayant une incidence sur les
priorités de leur affectation (mars 2003)
Forests at the edge: A review of EC aid spending (Analyse de l’impact
de l’aide communautaire sur les forêts)
Rapport (en anglais) qui
explique pourquoi l'aide communautaire néglige le lien entre la pauvreté et
l'environnement au travers de l'analyse de dix-huit documents stratégiques par
pays et par région concernant des pays riches en forêts
(novembre 2002)
Funding possibilities for indigenous peoples (Possibilités de
financement pour les populations autonomes)
Note (en anglais)
présentant les sources de financement communautaire pour les populations
autochtones (novembre 2001)
[1] Acteurs non étatiques : les principales structures de la société en dehors des pouvoirs publics (gouvernement et administration publique). Les ANE naissent de la volonté des citoyens, leur objectif étant de promouvoir une question ou un intérêt, général ou particulier. Indépendants de l'État, ils peuvent prendre la forme d'organisations à but lucratif ou non. Il s'agit, par exemple, des ONG, des organisations du secteur privé, des syndicats, des organisations patronales, des associations religieuses et des mouvements confessionnels, des universités, des médias, etc.
[2] Traduction libre
[3] Traduction libre
[4] Traduction libre
[5] Traduction libre
[6] Civil Society Participation in the Cotonou Agreement ; note d’information d'Aprodev et de ses partenaires, disponible sur le site www.aprodev.net
[7] Les programmes indicatifs nationaux spécifient les domaines de concentration des ressources allouées.
[8] Civil Society Participation in the Cotonou Agreement ; note d’information d'Aprodev et de ses partenaires, disponible sur le site www.aprodev.net
[9] Participation des acteurs non étatiques à la politique communautaire de développement, COM (2002) 598 final, novembre 2002
[10] Contactez Bérénice Muraille à l’adresse berenice@fern.org