Requisitos de la consulta a la sociedad civil en las políticas y prácticas de desarrollo de la CE
FERN, abril de 2003
Con frecuencia existe una gran distancia entre la teoría y la práctica. En teoría, la Comunidad Europea (CE) se muestra muy a favor de consultar a los grupos de la sociedad civil –a los que más recientemente se ha dado en llamar actores no estatales- en la elaboración y aplicación de su programa de ayuda. En algunos casos, marcadamente en el programa de ayuda de la CE a países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP), se requiere que se realice una consulta y a veces en carácter obligatorio. En la práctica, la Comunidad Europea todavía tiene mucho para aprender: en muchos casos la consulta a distintos grupos de la sociedad civil es insuficiente o no existe.
Este breve resumen apunta a alentar a ONGs y otros grupos de la sociedad civil del Sur a que exijan que se realice una consulta adecuada en la realización y la aplicación del programa de ayuda de la CE, en función del discurso de la propia CE. Hemos juntado las declaraciones “oficiales” más recientes, si bien no siempre jurídicamente vinculantes, que han realizado distintas instituciones de la CE con relación a la consulta a grupos de la sociedad civil.
El compromiso verbal de la UE con la sociedad civil está claramente establecido en el Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea (25 de julio de 2001), que dice:
“Las Organizaciones No Gubernamentales desempeñan un importante papel en
la política de ayuda al desarrollo a escala mundial. Sirven a menudo de sistema
de alerta rápida para orientar el debate político... La Comisión deberá mejorar
el diálogo con los agentes gubernamentales y no gubernamentales de los terceros
países en el marco de la elaboración de propuestas políticas que revistan una
dimensión internacional... Al aplicar los principios de la buena gobernanza a
sus responsabilidades mundiales, la Unión debería practicar una mayor apertura
ante los agentes gubernamentales y no gubernamentales de otras partes del
mundo”.
Esta declaración se reitera en la reciente Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social: Participación de los Actores No Estatales en la Política Comunitaria de Desarrollo (7 de noviembre de 2002).
Esta Comunicación establece que la política de la Comunidad Europea tiene como objetivo fortalecer e involucrar de forma creciente a los Actores no estatales (ANE)[1] en el proceso de desarrollo. La Comunicación especifica que:
“De acuerdo con las orientaciones comunitarias en materia de desarrollo, los ANE deberían implicarse de manera permanente y sistemática en la definición de las estrategias y del proceso de programación de cada país”
También estipula que:
–
“Las
autoridades competentes deberán tomar la iniciativa de fomentar la
participación de los ANE en la preparación de la Estrategia de Desarrollo
Nacional o en la Estrategia para la Reducción de la pobreza, según el caso.
–
Las
autoridades competentes y la CE deberán promover la participación de los ANE en
la preparación de la estrategia de respuesta de la CE, basada en la Estrategia
de Desarrollo Nacional y en los objetivos de cooperación comunitarios.
–
Habría que
animar a los ANE a participar en las consultas sobre las estrategias
sectoriales, una vez acordados los sectores prioritarios.
–
También
conviene promover la participación de los ANE en la ejecución de los programas
de cooperación, a través de distintos mecanismos.
–
Se deberá
invitar a los ANE a participar en la evaluación de las actividades de cooperación
de la CE”.
Esos dos documentos presentan claros
argumentos para que nosotr@s, como ONGs, pidamos participar en la
elaboración y aplicación del programa de ayuda de la Comisión Europea,
específicamente para las ONG del Sur. Otras declaraciones de política
pertinentes pueden encontrarse en los siguientes documentos:
1. Las Directrices Para la Aplicación del
Marco Común para los Documentos de Estrategia Nacional (4 de mayo de 2001),
señala como uno de sus principios fundamentales el de la “asociación abierta”:
“La asociación para la cooperación se
extenderá a la sociedad civil, el sector privado y las autoridades locales, que
en muchos casos deberían estar asociadas con un diálogo político y la aplicación
de proyectos”.
Otro principio fundamental es el de la “Identificación
del País”:
“Los puntos de partida para la preparación
de estrategias y programas son los objetivos de cooperación de la CE/UE y la
agenda política del propio país. Para los países que participan en la
iniciativa del Banco Mundial sobre el establecimiento de Estrategias de Reducción
de la Pobreza, se asume que el punto de partida serán ese programa. El proceso
de Estrategias de Reducción de la Pobreza también debe reflejar el resultado de
un proceso de participación abierta que involucre a los gobiernos y la sociedad
civil, así como a donantes de esta área”.
En el inciso 1 del párrafo 3 (Haciendo un
Análisis Nacional) del mismo documento se dice:
“El análisis nacional debe ser dirigido al
diálogo y lo antes posible debe iniciarse el diálogo con el gobierno asociado y
actores no estatales”.
2. Un documento de la CE de enero de 2000 ya
resaltaba la necesidad de realizar consultas de manera apropiada. El documento Guía Operativa de la cooperación
descentralizada va acompañado de una Nota: Apoyo
a la Cooperación Descentralizada; Guía de la operacionalización de la
cooperación descentralizada; Nota a los servicios de la DG desarrollo y a las
delegaciones en los países ACP/ALA/MED y PECO; enero de 2000. La Nota
establece que:
“La reconsideración de nuestras políticas desde la óptica del desarrollo
sostenible muestra la necesidad de implicar aún más a los agentes económicos y
sociales, asociándolos a las tomas de decisiones y a la realización... Las
cinco ideas maestras de la cooperación descentralizada son: la participación
activa de todas las familias de agentes, la búsqueda de concertación y
complementariedad entre los distintos agentes, una gestión descentralizada, la
adopción de un enfoque proceso y la prioridad otorgada al refuerzo de las
capacidades y al desarrollo institucional”.
El programa de ayuda de la CE
El programa
de ayuda de la CE gira en torno al mecanismo de los Informes Estratégicos
Nacionales y Regionales. Los Informes Estratégicos Nacionales y los Informes
Estratégicos Regionales crean un marco estratégico para las prioridades
centrales de la CE en un determinado país o región, que abarca tanto la
asistencia al desarrollo como otras actividades esenciales (la combinación de
políticas o “policy mix”). Cada Informe Estratégico contiene un Programa de
Trabajo Indicativo que indica los sectores en los que se utilizarán los
recursos. El Programa de Trabajo Indicativo abarca un período de dos a cinco
años, comenzando en 2002. El área de Los Informes Estratégicos Nacionales y los
Programas de Trabajo Indicativos se crearon a nivel de delegaciones en
colaboración con los gobiernos nacionales, los estados miembros, otros donantes
y toda vez que fue posible, con representantes de la sociedad civil del país.
La consulta en países de África,
el Caribe y el Pacífico
Además de las recomendaciones anteriores, en
países de África, el Caribe y el Pacífico, las consultas con la sociedad civil
son obligatorias, como está
expresado en el Acuerdo de Cotonou. Este
marco legal para el comercio y la cooperación para el desarrollo, estipula la
participación de los actores de la sociedad civil en todos sus aspectos. Específicamente,
los Artículos 2, 4 y 7[2]
son de particular pertinencia:
En el Título I, Artículo 2 (Principios
Fundamentales) se establece:
“Participación: además del gobierno
central en su calidad de socio principal, la asociación estará abierta a otros distintos
tipos de actores como forma de alentar la integración de todos los sectores de
la sociedad, en especial el sector privado y las organizaciones de la sociedad
civil, a la vida política, económica y social”.
En el Título I, Artículo 4 se instituye el
papel previsto para los actores no estatales:
“.. las partes reconocen el papel complementario
y la contribución potencial de los actores no estatales para el proceso de
desarrollo. A tal fin, en las condiciones estipuladas en el presente Acuerdo,
los actores no estatales, según el caso:
- serán informados e involucrados en la
consulta sobre las políticas y estrategias de cooperación y sobre las
prioridades de cooperación, en particular en los sectores que les conciernen o les
afectan directamente, así como sobre el diálogo político;
- recibirán recursos financieros conforme
a las condiciones establecidas en este Acuerdo, a efectos de apoyar los
procesos de desarrollo local;
- se les dará participación en la aplicación
de proyectos y programas de cooperación en sectores que les conciernen o en los
que poseen una ventaja comparativa;
- recibirán apoyo para fortalecer sus
capacidades en sectores críticos a los efectos de reforzar su competencia, en
especial en lo que concierne a la organización y representación, y al
establecimiento de mecanismos de consulta que comprendan canales de comunicación
y diálogo, y con el objetivo de promover alianzas estratégicas”.
Los actores no estatales están definidos en
el Artículo 6 como: “el sector privado, los socios económicos y sociales
(incluidos los sindicatos), la sociedad civil en todas las sus formas conforme
a las características nacionales”. Se establece además que:
“El reconocimiento de los actores no
estatales dependerá de la manera en que respondan a las necesidades de la
población, de sus competencias específicas y del carácter democrático y transparente
de su forma de organización y gestión”.
El Título I, Artículo 7, pide específicamente la participación de la sociedad civil en la definición, aplicación y evaluación de las estrategias y los programas de desarrollo:
“La contribución de la sociedad civil al proceso de desarrollo puede ser mejorada por el fortalecimiento de las organizaciones comunitarias y las organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro en todas las esferas de la cooperación. Esto requerirá:
- alentar y apoyar la creación y el desarrollo de esas organizaciones;
- establecer mecanismos para involucrar a esas organizaciones en la definición, aplicación y evaluación de las estrategias y programas de desarrollo”.
Es importante observar que la CE considera
que la aplicación efectiva de las disposiciones con relación a nuevos actores
es una responsabilidad colectiva de todas las partes involucradas (gobiernos
nacionales, actores no estatales, delegaciones de la CE, etc.). Desde el punto de vista de la CE,
corresponde a las ONG tomar la iniciativa de responder a las oportunidades
ofrecidas por el nuevo Acuerdo[3].
Considerando el Artículo 7, es claro que
los actores no estatales deben ser consultados cuando se evalúe el desempeño
del programa de trabajo indicativo[4].
El programa de trabajo indicativo será evaluado anualmente y está sujeto a una
prueba de desempeño después de 2 años y medio (balance de mitad de periodo), y
al final del periodo de cinco años (balance final).
Esto nos coloca, como ONGs, en una posición
de relativo poder. Significa que aún si la sociedad civil no estuvo debidamente
involucrada en la etapa de la programación, todavía puede influencias en las
estrategias de cooperación, en las prioridades y la aplicación, en una etapa
posterior, cuando se evalúe el programa de trabajo indicativo.
Habrá fondos disponibles para este proceso
ya que el Acuerdo Cotonou estipula (Artículos 4 y 7) que deberá proveerse de
fondos a los actores no estatales. La proporción que se asignará a los actores
no estatales debe haber surgido del diálogo en la etapa de programación.
Aprodev, una coalición de agencias para el desarrollo, de Bruselas, estiman que
podría destinarse hasta un máximo del 15% de los recursos indicativos iniciales
para los actores no estatales[5].
Si esto no ocurre todavía en el actual informe estratégico nacional, podría ser
discutido como parte del balance de mitad de período. La Comisión Europea[6]
menciona que en 32 de 55 países estudiados, se destinaron cifras para fortalecimiento
de la capacidad y trabajo en redes de actores no estatales. Esas cifras
representan alrededor del 5% de los recursos asignados.
Un mensaje de cautela: a pesar de todos
esos “requisitos de participación jurídicamente vinculantes” todavía no hay o
hay muy pocos mecanismos de aplicación previstos para incidir en que haya una
mayor participación de la sociedad civil. Y si bien se exigen las directrices
para la participación de la sociedad civil, todavía no han sido desarrolladas.
La consulta a los Pueblos
Indígenas
No hay requisitos vinculantes de la CE
para la consulta a los Pueblos Indígenas. Sin embargo, ha habido dos
Resoluciones del Consejo que claramente señalan el deseo de los gobiernos de la
UE de trabajar más cerca de los Pueblos Indígenas en la ayuda que brinda la CE.
La Comisión Europea y las Delegaciones de la CE deberían (pero no están
obligadas jurídicamente a hacerlo) adherir a esas Resoluciones.
En
la primera Resolución (30 de noviembre de 1998), el Consejo para el Desarrollo
de la UE reconoció que la cooperación para el desarrollo debería contribuir a
mejorar el derecho y la capacidad de los Pueblos Indígenas a su “autodesarrollo”.
Esto implica integrar los intereses de los Pueblos Indígenas como un aspecto
transversal a todos los niveles de la cooperación para el desarrollo, en especial
el diálogo político con los países socios, y reforzar las capacidades de las
organizaciones de Pueblos Indígenas para que sean partícipes efectivos de la
planificación y aplicación de los programas desarrollo.
Este compromiso fue reforzado por una reciente
Resolución del Consejo de Asuntos Generales (18 de noviembre de 2002), cuando
el Consejo recordó su fuerte compromiso con la Resolución del 30 de noviembre
de 1998 e invitó a la Comisión Europea a seguir aplicando la política de la CE
relativa a los Pueblos Indígenas y específicamente a:
- Asegurar la capacitación de su personal
en cuestiones vinculadas con los derechos humanos y la democratización en
general, y a los Pueblos Indígenas en particular así como en las formas de
lograr más procesos participativos. Esto tiene importancia especial con relación
al personal de las delegaciones;
- Incluir un análisis de la situación política,
social, económica y cultural de los Pueblos Indígenas dentro de países socios
en los Informes Estratégicos Nacionales ... esos análisis podrían también ser
incorporados como una evaluación del impacto de las políticas, programas y
proyectos de cooperación para el desarrollo de la UE en los Pueblos Indígenas;
- Insertar las cuestiones de los Pueblos
Indígenas en las políticas, prácticas y métodos de trabajo de la CE. En los
casos en que correspondiera, los Pueblos Indígenas deben ser capaces de
participar plena y efectivamente en todas las etapas del ciclo del proyecto
(programación, identificación, planificación, aplicación y evaluación).
Conclusión
No hay falta de texto y declaraciones de
la CE que establezcan la importancia de la consulta a la sociedad civil en la
elaboración y aplicación de la ayuda de la CE. Sí hay, sin embargo, una clara
escasez de buenos ejemplos por parte de las Delegaciones de la CE. En la medida
que la CE es uno de los donantes más importantes del mundo, es esencial que
mejore su proceso de consulta.
Crear, a través de la consulta,
directrices claras para la consulta a la sociedad civil, es un primer paso claro.
Dentro de esas directrices deben estar comprendidos el papel y la función de
procesos de “auto selección”, que a menudo son parte esencial del proceso de
consulta. Un segundo paso sería aplicar esas directrices (incluida la
asignación de fondos).
Mientras tanto, nos gustaría alentar a
todos los grupos que deseen conocer (y posiblemente cambiar) la forma en que se
está gastando la ayuda de la CE en sus países, a contactarse con sus
Delegaciones de la CE y con los funcionarios del país en la Comisión Europea,
con una solicitud de consulta. Para más información, comuníquese con FERN[7].
Y lo último, pero no lo menor, la consulta
a la sociedad civil no debe ser tan sola obligatoria para la región ACP sino
para la ayuda que presta en todo el mundo la CE.
Otros documentos y publicaciones de FERN
relacionados con la ayuda de la CE, están disponibles en http://www.fern.org
Introduction to EC Development Aid (en inglés)
Una breve
nota que explica los diferentes tipos de ayuda desembolsada por la comunidad
Europea y las políticas más importantes que inciden en cómo se gasta. Marzo de
2003.
Forests at the edge: A review of EC
aid spending (en inglés)
Un informe
que evidencia cómo la ayuda de la CE no tiene en cuenta el vínculo entre
pobreza y medio ambiente, a través del análisis de los Informes Estratégicos
Nacionales y Regionales en 18 países y regiones con grandes extensiones de
bosque. Noviembre de 2002.
Funding possibilities for indigenous peoples (en inglés)
Una breve nota presentando las
oportunidades de financiación que ofrece la CE a los Pueblos Indígenas.
Noviembre de 2001.
· [1] Actores No Estatales: las principales estructuras de la sociedad que no pertenecen al gobierno ni a la administración pública. Los ANE son una figura creada voluntariamente por los ciudadanos con el objetivo de promover un debate o defender intereses, generales o específicos. Son independientes del Estado y pueden adoptar la forma de organizaciones con fines lucrativos o no lucrativos. Se trata, por ejemplo, de organizaciones no gubernamentales, asociaciones del sector privado, sindicatos, asociaciones de empresarios, asociaciones de iglesias y movimientos religiosos, universidades o medios de comunicación.
[2] Todos bajo el Título I
[3] Participación de la Sociedad Civil en el Acuerdo de Cotonou; Documento, Aprodev y sus socios, disponible en http://www.aprodev.net
[4] El Programa de Trabajo Indicativo indica los sectores en que se gastarán los recursos.
[5] La participación de la sociedad civil y el Acuerdo de Cotonou; Documento, Aprodev y sus socios, disponible en http://www.aprodev.net
[6] Participación de los Actores No Estatales en la Política Comunitaria de Desarrollo, COM (2002) 598 final, julio de 2002
[7] Sírvase ponerse en contacto con Berenice Muraille a través del correo electrónico berenice@fern.org