Comprendre le Partenariat Forêt UE-Congo

Quel est son contenu, comment opère-t-il ?

La deuxième plus grande forêt tropicale de la planète se trouve dans le bassin du Congo, en Afrique. Une grande partie de cette forêt se trouve en République du Congo (RdC). L’Union européenne (UE) et la RdC ont signé un partenariat pour les forêts en 2022. Deux ans après sa mise en œuvre, ce document examine comment comprendre ce tout nouvel instrument.

Qu’est-ce que le partenariat forêt UE-Congo ?

Le partenariat forêt UE-Congo (PF) est un accord bilatéral entre le gouvernement congolais et l’UE. Les parties conviennent de coopérer en vue d’accroître les superficies des forêts, des mangroves et des tourbières, de réduire ou de stabiliser les taux de déforestation, et de développer l’emploi et la commercialisation des produits issus des forêts congolaises. L’accord prend la forme d’un protocole d’accord, un accord formel mais non contraignant qui décrit les intentions, les rôles et les objectifs des parties impliquées dans une collaboration. Il n’est pas juridiquement contraignant.

Le protocole d’accord (2022) définit les cinq principaux domaines de travail, et une feuille de route de mise en œuvre (2023) clarifie les priorités de mise en œuvre.

Tableau 1 : Cinq domaines de travail dans le partenariat forestier UE-Congo

Zone	Comment l’atteindre
Améliorer la gouvernance des forêts, des tourbières et des mangroves	Principalement en mettant en œuvre l’accord de partenariat volontaire (APV) issu du Programme pour l’application des règlementations forestières, la gouvernance et les échanges commerciaux (FLEGT) et ses éléments.
Promouvoir une économie forestière durable (bois et produits non ligneux)	En renforçant les capacités, la formation et les investissements dans le domaine de l’exploitation forestière à faible impact et de la transformation du bois à valeur ajoutée.  En œuvrant pour une approche “unique” de la gestion des ressources fauniques, en particulier de la viande de brousse, dans les écosystèmes forestiers.
Lutter contre la déforestation et la dégradation des forêts	En promouvant les plantations forestières - conformément au programme national de boisement (PRONAR), au plan d’investissement national de réduction des émissions dues à la déforestation et à la dégradation des forêts (REDD+) et à l’Initiative pour les forêts d’Afrique centrale (CAFI). En créant un mécanisme de coordination entre les ministres responsables des mines, de l’agriculture et des forêts, conformément aux objectifs du CAFI. En développant l’agroforesterie et l’agriculture sans déforestation - en renforçant le travail existant soutenu par le CAFI et en faisant des propositions pour les mesures d’accompagnement du règlement de l’UE sur la déforestation (RDUE).
Préserver la biodiversité	En renforçant le cadre, les mesures et les capacités d’application dans les zones protégées telles que les parcs et les projets de conservation comme l’aire marine Gabon-Congo et la future aire marine protégée dans la baie de Loango.
Recherche	En soutenant la recherche sur les espèces de bois inexploitées et la dynamique des écosystèmes forestiers. Potentiellement en collaborant avec des groupes existants liés à l’Observatoire des forêts d’Afrique centrale.

Les principaux domaines de travail se recoupent avec les activités envisagées dans les initiatives forestières internationales existantes en RdC, notamment l’APV FLEGT et la lettre d’intention de CAFI (voir tableau 1). La mise en œuvre complète du PF reposera sur la poursuite des partenariats existants.

Le “nouveau” travail au sein du PF se concentre principalement sur la stimulation d’un plus grand engagement du secteur privé, la création d’emplois dans les domaines forestiers et l’amélioration de la viabilité commerciale des activités du secteur forestier. Il s’agit de s’aligner sur l’approche “Global Gateway” de l’UE.

La feuille de route définit également deux catégories d’activités supplémentaires (voir tableau 2). Elles concernent la mise en pratique du partenariat.

Tableau 2 : Domaines de travail supplémentaires de la feuille de route du PF

Dialogue politique et stratégique	Activités liées au fonctionnement général du PF, notamment la création des groupes de travail politiques et techniques.
Sources de financement	Deux objectifs principaux : améliorer l’accès au financement dans le secteur forestier et offrir de nouvelles possibilités de financement.

Quel type d’instrument est le partenariat forestier ?

Le PF est :

• Un accord-cadre sous la forme d’un protocole d’accord entre l’UE et la RdC qui aborde de nombreux aspects des forêts de la RdC.
• Une initiative conjointe de l’UE, de la France et de l’Allemagne

Le PF n’est PAS :

• Juridiquement contraignant pour l’UE ou la RdC. Cela signifie que le Parlement congolais, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne n’ont pas de rôle formel à jouer.
• Un engagement à augmenter le financement en faveur des forêts de la RdC.
• Une voie vers un traitement préférentiel pour accéder au marché de l’UE.

Le PF diffère considérablement des deux autres grandes initiatives forestières internationales en RdC à plusieurs égards. Premièrement, le PF n’a pas été développé autour d’un instrument ou d’un objectif international spécifique. L’APV (axé sur la livraison de bois certifié FLEGT) et la lettre d’intention de CAFI (axée sur la mise en œuvre du plan d’investissement national REDD+) sont explicitement liés à des incitations et à des engagements internationaux plus larges. En revanche, le PF rassemble des domaines disparates et qui se chevauchent, offrant une vue d’ensemble des principaux domaines d’intervention sur les forêts de la RdC.

Deuxièmement, contrairement à l’APV, le PF n’est pas juridiquement contraignant et ne crée pas d’obligations pour les deux parties.

Troisièmement, bien que le programme de CAFI soit une initiative juridiquement non contraignante des donateurs, il lie la poursuite du financement à des engagements et exige une mise en œuvre inclusive, participative et transparente.

Sans incitation financière ni contraintes légales, le PF n’est pas outillé pour une mise en œuvre durable. Rien n’empêche les parties de se retirer si les priorités politiques changent. Elles peuvent aussi se concentrer sur les volets “attrayants” du plan de travail et éluder les aspects plus compliqués.

En RdC, les principales marchandises concernées par le règlement sont le bois et, dans de moindre mesures, le cacao. Le processus d’APV devrait aider le secteur du bois du Congo à se conformer au RDUE, car il fournira du bois légal, traçable et vérifiable.

L’UE et deux de ses États membres (la France et l’Allemagne) ont accepté de soutenir la mise en œuvre de l’APV. Celle-ci devrait permettre des mieux coordonner les dépenses et de les rendre plus efficaces. Cette coopération pourrait également contribuer à accroître la pression diplomatique en faveur de sa mise en œuvre.

Bien qu’il prenne du temps , l’APV a permis de réaliser de véritables progrès en RdC et témoigne d’une certaine volonté politique de réformer le secteur forestier. Un engagement formel existe pour faire avancer le processus d’APV, y compris par le biais du PF, il sera ainsi important de veiller à ce que, dans la pratique, le PF soit utilisé pour soutenir les travaux en cours de l’APV.

En résumé, le PF peut être considéré comme un cadre de rassemblement et un outil de gestion de fonds qui permet aux contributions d’être appréhendées de manière coordonnée et holistique. Le PF peut clarifier des lacunes qui n’ont pas été comblées par les processus ou projets existants, mais il n’a pas l’objectif, la responsabilité structurelle ni les incitations nécessaires pour combler ces lacunes.

Comment le partenariat forêt est-il mis en œuvre ?

Deux ans après le début de la mise en œuvre du PF, peu d’informations publiques sont disponibles sur son fonctionnement . Bien qu’il n’y ait pas de véritable responsabilité structurelle intégrée au PF, le texte promet que le partenariat sera “ouvert, inclusif et transparent”.

Les ONG congolaises signalent cependant que l’élaboration du PF n’a pas été ouverte, inclusive ou transparente. Le protocole d’accord a été signé par les parties avant que la société civile ou les acteurs du secteur privé aient pris connaissance de son contenu. Ils n’ont dont pas eu la possibilité d’en influencer la portée ou les priorités.

Engagements	Mise en pratique
Ouvert	X	Pas de participation de la société civile à l’élaboration du PF. Les calendriers ou les ordres du jour des réunions ne sont pas accessibles au public en avance. Réunions de préparation au dialogue politique sur invitation uniquement. Il n’y a pas de point focal clair pour les demandes de renseignement sur le PF.
Inclusif	X	Certains efforts ont été faits pour inviter des membres de la société civile et du secteur privé à des réunions préparatoires autour des réunions du groupe de travail politique, mais les critères de sélection n’ont pas été divulgués. Leur rôle dans la mise en œuvre du PF n’est pas clair.
Transparent	X	Aucun compte rendu de réunion n’a été publié. La composition des groupes de travail techniques et politiques n’est pas publique.

Interaction entre le partenariat pour les forêts et le règlement européen sur la déforestation :

Le RDUE sera applicable à partir de la fin de l’année 2025. Il exige que la production des denrées de base à risque pour les forêts soit exempte de déforestation et légale, et ce avant d’entrer sur le marché de l’UE ou d’en sortir. Le RDUE enjoint également l’UE et les pays tiers à s’attaquer conjointement aux causes fondamentales de la déforestation et de la dégradation des forêts.

La feuille de route du PF prévoit notamment la réalisation d’une “analyse des implications du RDUE sur les droits humains, dans le contexte national, et de propositions de mesures d’accompagnement”.

Si cela est fait de manière ouverte et inclusive, ces provisions pourraient aider à clarifier la manière dont le RDUE affectera la vie de certaines des communautés forestières vulnérables au Congo et, ainsi, aider à atténuer les dommages potentiels. Cette analyse démontre également que le PF dans son ensemble n’est pas en soi une “mesure d’accompagnement” pour le RDUE.

Points à retenir

• Le succès du Partenariat Forêt repose sur une mise en œuvre efficace des programmes existants (en particulier l’APV).
• Le partenariat forêt ne peut être considéré comme une “mesure d’accompagnement” du RDUE, mais il ouvre la voie à l’identification de ce que pourraient être des mesures efficaces.
• Le partenariat forêt n’est pas structuré de manière à promouvoir la responsabilité ou l’engagement à long terme dans la mise en œuvre, car il n’est ni juridiquement contraignant, ni lié à des incitations.
• Le partenariat forêt doit être considéré comme un outil de coordination, fournissant un cadre pour aider les ministères de la RdC et les bailleurs de fonds européens à se coordonner.
• Jusqu’à présent, l’élaboration et la mise en œuvre du PF n’ont pas été “ouverts, inclusifs et transparents”. Cela limite considérablement son efficacité potentielle.

 

Conclusion

Si des efforts sont faits pour le rendre inclusif et transparent, le Partenariat Forêt de la RdC peut s’avérer être un outil utile qui conduit à des changements positifs dans les forêts du Congo. Cependant, il ne peut pas, et n’a pas été conçu pour, remplacer les processus existants en cours, notamment l’APV FLEGT. De même, il ne remplira pas l’engagement de l’UE d’adopter des mesures d’accompagnement du RDUE, même s’il ouvre la voie à leur développement.

Catégories: Briefing Notes, EU Partnerships, EU Regulation on deforestation-free products, The Republic of Congo